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REGOLE E RESPONSABILITÀ Un seminario d’approfondimento sulle normative dell’Unione Europea e del Consiglio d’Europa, dedicato agli imballaggi per il comparto alimentare.
Ado Sattanino
Dell’evoluzione del quadro legislativo europeo e nazionale si è parlato al seminario “Materiali e oggetti a diretto contatto con gli alimenti”, organizzato dall’Istituto Italiano Imballaggio lo scorso 14 dicembre a Milano e giunto ormai alla sua IX edizione.
Al tavolo dei relatori, presieduto da Luciana Gramiccioni (Istituto Superiore di Sanità, Roma), si sono avvicendate Maria Rosaria Milana e Roberta Feliciani, seguite da Massimo Denaro, Antonino Maggio (ISS) e Maurizio Boccacci Mariani (Università La Sapienza, Roma).
Prima di entrare nel merito delle - non moltissime - novità legislative, vorremmo ricordare alcune esortazioni su cui hanno insistito tutti i relatori: consigli validi sempre, ma a maggior ragione adesso che il “famigerato” ITX ha messo in allarme gran parte dell’opinione pubblica.
Onori e oneri - Dal momento che è impossibile classificare e analizzare le decine di migliaia di molecole chimiche impiegate a vario titolo nell’industria del confezionamento (un numero che cresce velocemente, seguendo l’evoluzione tecnologica), il legislatore non potrà mai pubblicare tabelle esaustive e definitive che permettano o vietino l’uso di una singola sostanza. Occorre perciò superare l’idea rassicurante di uno Stato paterno che ci accompagni in ogni scelta; alle istituzioni nazionali ed europee, al contrario, spetta il compito di definire criteri generali, validi per definire le singole responsabilità. Come ben sanno i nostri lettori, chi opera sul mercato si assume tutti i rischi connessi alla propria attività, giorno per giorno: il richiamo alla cautela e alla prudenza vale sia per i produttori sia per gli utilizzatori di imballaggi, ma è soprattutto l’azienda alimentare che deve tutelarsi anche con capitolati di fornitura e dichiarazioni di conformità impeccabili, perché in caso di passi falsi è proprio lei a pagare i danni (reali e d’immagine) maggiori.
Qualità e trasparenza - Se è impossibile eliminare il rischio di inconvenienti, un modo per prevenire ragionevolmente i problemi è adottare sistemi di qualità. Oltre gli standard ISO e il rispetto delle GMP, un’altra raccomandazione preziosa riguarda la tracciabilità e rintracciabilità degli alimenti (già obbligatoria) e degli imballi: più è accurato il sistema di controllo, minori saranno i costi in caso di ritiro dei prodotti dal mercato. Non lo dice solo il buon senso, ma anche la filosofia che negli ultimi anni sta ispirando il legislatore, sempre meno interessato a imporre “lacci e lacciuoli”, e sempre più attento a coinvolgere le aziende e le associazioni di categoria sui temi della competitività, fattibilità tecnologica e, ovviamente, sicurezza del consumatore. Del resto, che qualcosa sia cambiato (e in meglio) nel rapporto fra il mondo delle istituzioni e la cosiddetta società civile, lo dimostra anche la trasparenza e la concretezza con cui le strutture pubbliche stanno affrontando i recenti problemi legati all’affaire ITX, fra cui gli studi sulla sua eventuale tossicità (ancora in corso).
Un lavoro in divenire
La prima impressione è che, nel 2005, gli interventi del legislatore europeo siano stati relativamente pochi, specie se confrontati con la mole di direttive e regolamenti prodotta nell’anno precedente. La norma di riferimento rimane quella approvata il 27 Ottobre 2004 dal Parlamento Europeo e dal Consiglio dell’Unione Europea, ossia il Regolamento n. 1935 del 2004 “riguardante i materiali e gli oggetti destinati a venire a contatto con i prodotti alimentari”.
I principi di base - Il 1935/2004 (lo ricordiamo molto velocemente) disciplina sia i materiali e gli oggetti destinati a contenere gli alimenti, sia “quelli di cui si prevede ragionevolmente che possano essere messi a contatto con prodotti alimentari, o che trasferiscano i propri componenti ai prodotti alimentari nelle condizioni di impiego normali o prevedibili”. Definisce inoltre il ruolo dell’Efsa, l’Autorità Europea per la Sicurezza Alimentare (con sede a Parma) istituita dalla cosiddetta “Food Law” 178/2002. Prevede altresì che i materiali e gli oggetti non ancora entrati in contatto con il prodotto alimentare, al momento dell’immissione sul mercato, debbano essere corredati anche della dicitura “per contatto con i prodotti alimentari” o di un’indicazione specifica sul loro impiego, oppure da un apposito pittogramma. Impone infine la rintracciabilità dei materiali e degli oggetti a contatto col cibo, per facilitare il controllo e il ritiro dei prodotti difettosi (quest’ultimo obbligo, com’è noto, decorre però dal 27 ottobre 2006).
Le integrazioni - Una delle novità (ma attenzione: il documento era ancora in fase di bozza al momento in cui si è svolto il seminario) riguarda i cosiddetti imballaggi attivi e intelligenti. A meno di modifiche dell’ultima ora, l’indicazione è quella di procedere ad autorizzazioni mirate e caso per caso: il via libera, dopo valutazione favorevole dell’Efsa e la decisione della Commissione, riguarderà non tanto la “sostanza” impiegata, concetto assai generico, bensì il singolo prodotto commerciale, accompagnato da esplicite condizioni d’uso. Vale il principio che un imballaggio attivo deve proteggere l’alimento, e non fuorviare il consumatore; pertanto (a mo’ di esempio) non potranno mai essere autorizzate soluzioni che nascondano lo stato di deterioramento di un cibo. Un altro intervento molto atteso (che recepisce le richieste italiane) riguarda le “Dichiarazioni di conformità” previste dal 1935/2004: devono infatti essere supportate da documentazioni scientifiche, da esibire in caso di richiesta dell’autorità competente.
Plastica e non solo
Al seminario del dicembre 2004 ci eravamo lasciati aspettando l’approvazione del “Super Regolamento” sulle materie plastiche, previsto nel corso del 2005: un intervento che avrebbe dovuto fare ordine nello sterminato corpus legislativo comunitario, disciplinando altresì i materiali multistrato eterogenei (plastica + altri materiali) ed entrando nello specifico della “barriera funzionale”. Si è preferito, invece, risolvere la questione con diversi emendamenti specifici alla Direttiva 72/2002 “relativa ai materiali e agli oggetti di materia plastica destinati a venire a contatto con i prodotti alimentari”. In particolare, il primo e il secondo sono stati recepiti, il terzo (relativo ai nuovi additivi e monomeri) è stato pubblicato lo scorso novembre, mentre il quarto - nel momento in cui scriviamo quest’articolo - è ancora allo stato di bozza.
Strumenti adeguati - A meno di modifiche dell’ultima ora, il quarto emendamento prevede diversi dispositivi: una lista di biocidi autorizzati, ma solo per “uso industriale” (con quest’espressione si intendono gli articoli e le attrezzature di uso ripetuto, ad esempio il nastro trasportatore in una linea di processo e confezionamneto); l’autorizzazione all’uso di ftalati accompagnati da limiti di migrazione specifica (SML) e approvati dall’EFSA (se usati come plastificanti, non possono essere adoperati per i materiali a contatto con i cibi grassi); le norme specifiche sulle barriere funzionali; le dichiarazioni di conformità e le relative documentazioni scientifiche di supporto; le condizioni d’uso (tipo di alimenti, temperatura e tempi di conservazione ecc.) e infine l’introduzione di un concetto nuovo, ossia il “fattore di consumo” (per esempio, la diversa esposizione del consumatore al consumo dei grassi, nella propria dieta).
Rivestimenti epossidici - La Direttiva 13/2004/CE che fissava nuovi e severi limiti per il BADGE, vietando altresì l’impiego di BFDGE e NOGE, è stata superata nel frattempo dal Regolamento 1895/2005, approvato lo scorso 18/11/2005. Le novità riguardano i limiti, i tempi per l’adeguamento e le deroghe per i materiali messi a contatto prima del 1° gennaio 2005.
Un’altra Europa
Sino ad ora abbiamo parlato di direttive e regolamenti emanati dall’Unione Europea (25 Paesi membri), che hanno rilevanza giuridica. Nel Vecchio Continente, tuttavia, è attiva un’altra istituzione: il Consiglio d’Europa (Council of Europe, CoE), che unisce 47 nazioni (tutte tranne la Bielorussia) e svolge un importante ruolo d’indirizzo per quanto riguarda il rispetto dei diritti umani, le politiche sociali e di sicurezza dei cittadini, anche se le sue decisioni non sono vincolanti per gli Stati che ne fanno parte. Tuttavia, le raccomandazioni e i documenti tecnici discussi nel Consiglio d’Europa hanno spesso avuto un ruolo di “apripista” alle decisioni dell’UE. Inoltre, per molte materie non regolamentate dall’Unione, il parere degli esperti del Consiglio costituisce un prezioso termine di confronto, e (in prospettiva) un elemento oggettivo per rendere più difficile l’ingresso in Europa di manufatti dal Far East di dubbia conformità. Lo sanno bene i fornitori e gli utilizzatori di imballaggi a contatto con gli alimenti: materiali come carta e cartone, vetro, metalli e leghe, legno e sughero, gomme sono stati, sino ad ora, oggetto solo di raccomandazioni del Consiglio d’Europa. Nel 2005, per motivi politici e finanziari, il lavoro di molti tavoli tecnici costituiti in seno al CoE ha subito un pesante rallentamento, tuttavia alcuni nodi si sono finalmente sciolti, e soprattutto sembrano esserci le condizioni per un proficuo biennio 2006-2007. Qualcosa, comunque, è stato fatto.
Alluminio - I laboratori dell’Istituto Superiore di Sanità (Roma) hanno condotto una ricerca dettagliata sull’alluminio, i cui risultati sono stati recepiti dal Consiglio d’Europa per la redazione di un documento tecnico. Gli studi hanno interessato sia l’alluminio tal quale, impiegato come materia prima pura al 99% nella realizzazione di film e vaschette, sia per la realizzazione di oggetti fusi come caffettiere o piastre per toast. I test si sono svolti da un lato su vaschette monouso con simulanti (acido peracetico al 3%) e alimenti veri (salsa di pomodoro, sottaceti, acqua salata…), dall’altro sulle caffettiere. Per quanto riguarda le vaschette, sono ora disponibili tabelle che indicano condizioni d’uso, temperature e tempi di conservazione per alimento (informazioni, queste, che dovranno essere trasmesse al pubblico mediante apposita etichetta). Al contempo, le prove condotte sulle caffettiere in commercio, di ogni marca e fascia di prezzo, hanno dimostrato che non esistono pericoli di alcun tipo per la salute dei consumatori.
Carta e cartone - A livello europeo non esiste ancora una regolamentazione armonizzata. Soltanto Italia, Francia, Belgio, Olanda e Finlandia hanno legiferato in materia, definendo però vincoli difformi fra loro: per fortuna il “Mutuo riconoscimento” previsto dal Trattato di Roma consente di superare le divergenze, senza ostacolare produzione e commercio. In ogni caso, gli operatori del settore (rappresentati da Cepi) continuano ad auspicare un’armonizzazione generale capace di fare ordine; nel frattempo, consigliano di applicare le GMP e rispettare la Risoluzione CoE e i cinque documenti tecnici correlati.
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Legal updates
Materials coming into contact with food
RULES AND LIABILITY A seminar taking a close look at European Union and Council of Europe standards, dedicated to food packaging. Ado Sattanino
The seminar entitled "Materials and objects coming into direct contact with food", organised by the Istituto Italiano Imballaggio on 14th December in Milan and now into its 9th edition, talked about the evolution of European and national laws.
The table of speakers, chaired by Luciana Gramiccioni (Istituto Superiore di Sanità, the Italian health authorities, Rome), started with Maria Rosaria Milana and Roberta Feliciani, then Massimo Denaro, Antonino Maggio (ISS) and Maurizio Boccacci Mariani (La Sapienza University, Rome).
Before actually discussing the - not very many - changes to the law, here are some of the common themes touched on by the speakers: advice that’s always valid, but even more so now that the "notorious" ITX has alarmed public opinion.
Pros and cons - Since it’s impossible to classify and analyse the thousands and thousands of chemical molecules used in various ways in the packaging industry (and the number’s rapidly growing thanks to technological evolution), the law-maker will never be able to publish exhaustive and final tables that allow or prohibit the use of a single substance. We therefore need to abandon the reassuring idea of a paternal state that accompanies us in our every choice; on the contrary, the national and European institutions have the task of defining general valid criteria needed to define single liability. As our readers know only too well, those working on the market assume all the risks connected to their own activity, each and every day: this call for increased caution and prudence is valid for both producers and users of packaging, but especially for food producers who must also protect themselves with impeccable supply specifications and declarations of conformity, because they must pay (in money or image) for any damage if there’s a problem.
Quality and transparency - If it’s impossible to eliminate the risk of problems, one reasonable way to prevent problems is to adopt a quality system. As well as the ISO standards and respect of the GMP, another good recommendation regards product tracking and tracing for food (already obligatory) and packaging: the more accurate the control system, the lower the costs of product market withdrawals. This isn’t just common sense: this philosophy has inspired the law-makers in recent years, making him less and less interested in imposing "restrictions" and more and more intent on involving the companies and trade associations in competitiveness, technological feasibility and, obviously, consumer safety. Then again, the transparency and tangible measures taken by public structures in facing the recent problems linked to ITX, including studies on its possible toxicity (underway) proves that something has changed (for the better) in the relationships between the world of institutions and the so-called civil society.
An ongoing task
The first impression is that, in 2005, the European law-makers have done relatively little, especially when compared to the number of directives and rules produced the previous year. The reference norm is still that approved on 27 October 2004 by the European Parliament and the Council of the European Union, i.e. Rules n° 1935/2004 "regarding the materials and the objects destined to come into contact with food products".
The basic principles - Rules n° 1935/2004 (here’s a quick look) disciplines the materials and the objects destined to contain food, both "those which reasonably foresee that they will come into contact with food products, or that they transfer their own components to the food products during normal or foreseeable conditions of use".
It also defines the role of EFSA, the European Food Safety Authority (based in Parma) set up by the so-called "Food Law" n° 178/2002. Moreover, it foresees that materials and objects that have not yet come into contact with the food product at the moment of their entering the market must be marked with the wording "suitable for contact with food", with a specific indication as to their use or an appropriate symbol. Finally it requires that all materials and objects that come into contact with food must be traceable, in order to facilitate the control and withdrawal of defective products (this last obligation, as everyone knows, only comes into effect on 27th October 2006).
Integrations - One of the innovations (attention: the document was still a rough draft when the seminar took place) concerns the socalled active and intelligent packaging. Unless there will be last minute changes, the indication is to proceed with targeted authorisation for each case: the green light, after favourable evaluation by EFSA and the decision of the Commission, will regard not so much the "substance used", a very generic concept, but the single commercial product, accompanied with explicit conditions of use. The main principles are that active packaging must protect the food and not mislead the consumer; therefore (by way of example) solutions that hide the state of deterioration of a food will never be authorised.
Another much desired intervention (meeting Italian demands) concerns the "Declaration of Conformity" foreseen under 1935/2004: this must, in fact, be supported by scientific documentations, available to the competent authority upon request.
Plastics and more
We left the seminar in December 2004 expecting the approval of the "Super Rules" for plastics, expected during 2005: a measure that would have introduced some order in the enormous bulk of EU legislation, also disciplining the heterogeneous multilayer materials sector (plastics + other materials) with specific rules on "functional barriers". However, the Commission has preferred to resolve the issue with various specific amendments to Directive n° 72/2002, instead, "regarding plastic materials and objects destined to come into contact with food". More specifically, the first and second points have been introduced, while the third (concerning the new additives and monomers) was published in November 2005, while the fourth - at the time of writing this article - is still a draft.
Suitable tools - Unless there are last minute changes, the fourth amendment foresees various provisions: a list of authorised biocides, but only for "industrial use" (i.e. only articles and equipment for repeated use, e.g. a conveyor belt in a process/packaging line); authorisation to use phthalates accompanied by specific migration limits (SML) and approved by the EFSA (if used as plasticisers, they cannot be used for materials coming into contact with fatty foods); specific norms on functional barriers; declarations of conformity and the relative scientific documentations supporting these; conditions of use (type of food, storage temperatures and times, etc.) and, finally, the introduction of a new concept, i.e. the "factor of consumption" (e.g., the various exposure of consumers to the consumption of fat in their diet).
Epoxy coatings - Directive n° 13/2004/EC that also fixed new and stricter limits for BADGE, prohibiting the use of BFDGE and NOGE, has now been rendered obsolete by Rules n° 1895/2005, approved on 18/11/2005. The innovations introduced regard the limits, adaptation time limits and exceptions for materials that have already come into contact with food prior to 1 January 2005.
A different Europe
So far we’ve spoken about directives and rules issued by the European Union (25 Member States), which are legally binding. There is, however, another active institution in Europe: the Council of Europe (CoE), numbering 47 nations (all except Belorus) which has an important role in terms of human rights, social policies and citizen safety, even if its decisions are not legally binding for Member States.
However, the recommendations and the technical documents discussed by the Council of Europe have often had a "trail-blazing" role for EU decisions. Moreover, the opinion of the experts in the Council provides a valuable means of comparison for the many aspects not regulated by the EU and thus a potentially objective element that will make the entrance into Europe of products made in the Far East and of dubious conformity far more difficult. Food packaging suppliers and users contact know this only too well: materials such as paper and cardboard, glass, metals and alloys, wood, cork and rubber have been, until now, simply the object of Council of Europe recommendations.
In 2005, for political and financial reasons, the job of the many technical workgroups within the CoE have been slowed down considerably, though some knots have finally been undone and, above all, the outlook is good for 2006-2007. Something has been done.
Aluminium - The laboratories of the Istituto Superiore di Sanità (ISS - Rome) have carried out detailed research into aluminium, the results of which have been embodied by the Council of Europe in a technical document. This research considered both pure aluminium, used as a raw material at 99% for the foil and trays, and the creation of cast objects, such as coffee pots or grill plates. The tests have been carried out on disposable trays with simulations (peracetic acid at 3%) and real food (tomato sauce, pickles, salty water...) and on coffee pots. Tables are now available for the trays indicating the conditions of use, food storage temperatures and times (information that needs to be given to the public by means of an appropriate label). At the same time, the tests on the coffee pots currently available on the market (all brands and price ranges) have shown that there are no health risks for consumers.
Paper and cardboard - At a European level, harmonised rules still do not exist.
Only Italy, France, Belgium, Holland and Finland have passed laws in this matter, each defining different limits: fortunately, the principle of "mutual recognition" under the Treaty of Rome means these differences can be overcome without hindering production and trade. In any case, companies engaged in this sector (represented by Cepi) continue to hope for a general harmonisation to introduce some order; in the meantime, they recommend applying the GMP and respecting the CoE Resolution and five relevant technical documents.
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Nota pratica
Le direttive e i regolamenti UE citati in quest’articolo sono scaricabili da Internet in formato PDF e HTML, anche in italiano. Basta consultare il sito della Gazzetta Ufficiale Europea (http://europa.eu.int/eur-lex/it/oj), andare su “Legislazione” (nel menu orizzontale, in alto) e utilizzare il motore di ricerca, segnalando il numero del provvedimento e l’anno di emanazione negli appositi campi, oppure inserendo alcune parole-chiave. Per avviare la ricerca, occorre cliccare sul simbolo “lente d’ingrandimento”.
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Practical notes
The EU Directives and Rules cited in this article can be downloaded on the Internet in either PDF or HTML format, even in Italian. Simply go to the Official European Journal site (http://europa.eu.int/eur-lex/it/oj), click on "Legislation" (in the horizontal menu at the top) and use the search engine, entering the number of the provision and the year of issue in the relevant fields or some key-word. To start the search, you need to click on the “zoom” symbol.
Per saperne di più
For more information
http://www.istitutoimballaggio.it
http://www.iss.it
http://europa.eu.int/comm/index_en.htm
http://europa.eu.int/eur-lex/en/oj
http://cpf.jrc.it/webpack
http://www.coe.int
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